ІСТОРІЯ СТАНОВЛЕННЯ ТА РОЗВИТКУ СИСТЕМИ ПРОФЕСІЙНОГО НАВЧАННЯ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ В УКРАЇНІ

Серед численних та різнопланових змін у системах та підсистемах публічного управління України є одна, можливо й не надто масштабна на тлі інших, однак така, що вирізняється своєю адаптивною здатністю, готовністю та спроможністю до змін – мережа регіональних центрів підвищення кваліфікації.

Старт їх діяльності надав Указ Президента України від 30 травня 1995 р. № 398 «Про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців». Ним передбачалося утворення Української академії державного управління при Президентові України (УАДУ, згодом – НАДУ) з її філіалами (тепер – інститути). Серед іншого уряд Автономної республіки Крим, виконавчі комітети обласних, Київської та Севастопольської міських рад були зобов`язані протягом трьох місяців «вирішити питання про створення центрів підвищення кваліфікації державних службовців». Тобто за первісним задумом обласні та міські (Київський, Севастопольський) центри мали засновуватися при виконкомах відповідних рад, належати до майна комунальної власності (хоча її чіткого в тогочасній Україні визначення ще не існувало) та фінансуватися з регіональних бюджетів.  Одночасно мала створюватися й галузева система при міністерствах та інших центральних відомствах – як державні організації.

Втім реалізація задуму затрималася в більшості випадків ледь не на рік, адже в країні відбувалися карколомні політичні зміни, що впливали на всі складові держави – навіть лише проголошені. Трохи більше ніж за тиждень, 8 червня, набув чинності Конституційний договір між Верховною Радою України та Президентом України. Відповідно до нього облвиконкоми ліквідовувалися, натомість створювалися обласні державні адміністрації. Тож виникло питання – а хто ж в такому разі може бути засновником центрів? Щоправда ним не переймалися Волинська, Запорізька, Миколаївська, Хмельницька, Черкаська та Чернігівська області – в різних формах та масштабах подібні інституції у них існували ще до президентського рішення – при представниках Президента України в областях, облвиконкомах, державних адміністраціях. Ще в одній області – Івано-Франківській, не стали чекати відповідних підзаконних актів та створили подібний центр спираючись виключено на Указ Президента України на правах структурного підрозділу секретаріату облдержадміністрації (грудень 1995 року).

Так ставалося тому, що центри, навіть до своєї офіційної появи на світ, чітко орієнтувалися на місію – підвищення кваліфікації посадовців та надання консультативно-методичної допомоги державним органам та органам місцевого самоврядування. Надалі зрозуміла функціональна ознака стала однією з основ успіху нових інституцій та їхньої мережі в цілому. А тоді, на зорі розвитку системи, було прийнято напрочуд дивовижне (несистемне з точки зору сьогодення) рішення: засновниками центрів стануть обласні державні адміністрації, а от фінансуватимуться вони будуть із обласних бюджетів (також Київського та Севастопольського міських). Це головне (були й інші) джерело багаторічних суперечок щодо організаційно-правового статусу, майна, джерел фінансування. А часом – і щодо управління центрами. Насправді то було ситуативне та (з точки зору організаційної й виконання покладених завдань) вдале управлінське рішення. 

19 лютого 1996 р. нарешті вийшла довгоочікувана постанова Кабінету Міністрів України № 224 «Про центри підвищення кваліфікації державних службовців і керівників державних підприємств, установ і організацій». Нею було затверджено перше «Загальне положення про центр…». Постанова зобов`язала уряд АРК, облдержадміністрації «активізувати роботу, пов`язану з  перетворенням  центрів  в  освітні, науково-методичні установи  загальнонаціональної  системи» та «передбачати під  час формування проектів програм економічного і соціального розвитку  та  проектів  місцевих  бюджетів  витрати, пов`язані з діяльністю центрів».

Трохи згодом, 29 квітня 1996 року, вийшла постанова Кабінету Міністрів України № 321, якою посади директора, його заступника та двох начальників відділів віднесено до посад державної служби. З точки зору тогочасної системи взаємин у владних структурах це додавало ваги та керованості – створювалися додаткові важелі залежності. З правової точки зору рішення було суперечливим від самого початку, адже центри нічим не керували, крім навчального процесу. Втім тоді, мабуть, було інакше не можна. Так чи інакше, але постанова Кабінету Міністрів України від 27 січня 1997 р. № 55 встановила норми оплати праці для працівників центрів у відповідності до аналогічних посад державної служби самостійних структурних підрозділів облдержадміністрації.

Протягом 1996 року центри створені (або реорганізовані – в зазначених вище випадках) у Києві, Севастополі, всіх областях – крім тих, де діяли філіали УАДУ (Дніпропетровська, Львівська, Харківська, Одеська). Всього – 23 суб`єкти. В червні того ж року Головдержслужба вперше зібрала вже призначених на той час директорів центрів на заслуховування запропонованих ними програм. Не всі центри  відразу стали юридичними особами – на цьому етапі траплялися випадки, коли утворювався структурний підрозділ секретаріату (потім – апарату) облдержадміністрації, який лише згодом відокремлювався. Але в 1998 р. цей процес завершився.

1996–1998 рр. – період кадрового та організаційного становлення, перших навчань та методичних розробок, обмінів, а також інтенсивного напрацювання Головдержслужбою України нормативних та рекомендаційних документів щодо організації та змісту роботи центрів. Це час спроб, пошуків, імпровізації, інтенсивних запозичень, а також навчань: в Інституті підвищення кваліфікації керівних кадрів, на семінарах у Миколаєві, Хмельницькому, Севастополі, в Німеччині (за підтримки фонду Ганса Зайделя, який надалі став багаторічним партнером центрів). Ключовий нормативно-правовий акт на тому етапі – постанова уряду від 8 лютого 1997 р. № 167 «Про затвердження Положення про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і Положення  про єдиний порядок підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації керівників державних підприємств, установ і організацій». Таким чином визначалися складові системи, побудова управління нею, вводилися спеціальні визначення, вимоги до організації видів діяльності та ін. необхідні складові.

2010 р. зазначену постанову змінили нова – від 7 липня 2010 р. № 564 (згодом неодноразово доповнювалася та змінювалася) – стосовно видів підвищення кваліфікації та цільової аудиторії. Але в цілому погляд на систему залишався без змін: будувалася закрита корпоративна модель навчання посадовців. Водночас ступінь її регламентації не був завеликим – залишалися численні нормативно-правові «люфти», що сприяли її гнучкості та адаптивній спроможності. Творче їх застосування на місцях та потужний вплив особистісного фактору керівників призвели до утворення в кожній області, Києві та Севастополі оригінальних суб`єктів професійного навчання посадовців, кожен із яких відрізнявся неповторними рисами та лише на певній відстані нагадував інші. Ця багатоваріантність, «пластиліновість» притягувала центри один до одного – відмінності сприяють інтересу та бажанню дізнатися більше. Кожен міг сприйняти і творчо адаптувати у себе розробки колег й таким чином підвищити власну спроможність. При цьому географічна (регіональна) локація майже усувала чинник внутрішньої конкуренції (існувала така хіба що за іноземні ресурси). Так є і дотепер.

Відносна організаційно-змістовна автономність центрів дала дещо побічний, але дуже корисний ефект – вони стали зручним майданчиком для співпраці органів влади з громадськими організаціями. Останні могли запропонувати інноваційні програми та найняти топових експертів (що для центрів з бюджетними обмеженнями було та є проблемним питанням), а навчальні заклади забезпечували на порядок більшу сталість результатів та їхню мультиплікацію. Це було (та й є) вигідним для обох сторін.

В 1999–2000 рр. центри пройшли серйозне зовнішнє випробовування –   перше ліцензування в Міністерстві освіти і науки України послуги з підвищення кваліфікації в галузі «Державне управління». То був болісний, але необхідний крок. Згідно освітянського законодавства навчальними закладами мали право називатися лише ті юридичні особи, що пройшли ліцензування. Тобто без ліцензування центри були фактично установами. Під цю норму «підв`язувалися» (особливо після ухвалення Бюджетного кодексу) й питання фінансування їхньої діяльності. Але головне інше – до центрів були застосовані більш-менш зрозумілі вимоги щодо розробки навчальних програм (зокрема, до більш складних – професійних програм підвищення кваліфікації), забезпечення викладацьким складом, приміщеннями, методичними розробками, літературою, технікою, інших дотичних елементів, обсягів роботи та ін. складових, що дозволяють працювати системно та на «довгі дистанції». Під час наступних ліцензувань вимоги підвищувалися, що стало одним із стимулюючих чинників для розвитку центрів. Величезне досягнення тих процесів – з радянськими «курсами» було безповоротно покінчено. Водночас завжди існувала суперечка між формальними освітянськими вимогами та практикою діяльністю центрів – їхнє різноманіття виходило за будь-які рамки.

Не всі новації проходили перевірку практикою. Успіх із ліцензуванням підвищення кваліфікації переконав Головдержслужбу в можливості запровадження центрами перепідготовки та перетворення їх на заклади післядипломної освіти – до видачі дипломів про вищу освіту включно. Так з`явилася постанова Кабінету Міністрів України від 13 грудня 2001 р. № 1688 «Про перейменування центрів підвищення кваліфікації державних службовців і керівників державних підприємств, установ й організацій». Відтоді в їхній назві з`явився термін «перепідготовка». Цей напрямок діяльності мав привести до перетворення центрів на невеличкі вищі навчальні заклади. Але він не був реалізованим. Як продемонстрували наступні розрахунки виконання умов щодо академічного навантаження та формування шатного розкладу вимагали б до кількаразового збільшення витрат на утримання центрів та загрожували їхнім обюрокрачуванням. Жоден центр не наважився робити кроки для запровадження перепідготовки. Як згодом з`ясувалося – абсолютно правильно. Емпірично перемогла концепція їхнього розвитку як спеціалізованих тренінгових центрів, але з освітянською регламентацією частини діяльності.

Фактично такий стан справ був закріплений новим «Положенням про центри перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, керівників державних підприємств, установ та організацій», затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2004 р. № 1681. Документ визначав центри як заклади післядипломної освіти, але наступні положення засвідчували зорієнтованість скоріше на короткострокове навчання. Також документ детальніше регламентував повноваження Головдержслужби стосовно центрів. Важливо, що в новому положенні передбачалася можливість вступу до складу засновників центрів обласних рад. У січні 2002 р. Верховна Рада України ухвалила Закон України «Про вищу освіту», яким чітко розмежувала поділ відповідних закладів на державної, комунальної та приватної форми власності, а наступного року – «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб – підприємців та громадських формувань». Ці зміни змусили центри визначатися зі своєю формою власністю. З огляду на джерела фінансування та приналежність майна переважна більшість зареєструвалися як комунальні. Але поставало наступне питання – який орган місцевого самоврядування є засновником.

Ще до виходу урядової постанови до складу засновників центру (поруч з облдержадміністрацією) вступила Івано-Франківська обласна рада. Згодом її приклад наслідували ще кілька обласних рад. Однак розв`язання цього питання не завершене. Що стало очевидно – центри повернуться туди, де вони мали бути за первісним задумом – до регіональних органів місцевого самоврядування та їх виконкомів. Але статися так може лише після проведення адміністративної реформи на регіональному рівні.

Весь час від моменту існування центри супроводжувала низка фундаментальних проблемних питань їхнього організаційно-правового статусу. Період невизначеності та дискусій затягнувся через довготривалість підготовки та ухвалення нового Закону України «Про державну службу» (новий документ навіть ухвалили, а потім скасували) та низки освітянських законів – насамперед, «Про освіту» та «Про вищу освіту». Як з`ясувалося, це не заважало, а скоріше допомагало закладам успішно розвиватися. Центри діяли на тонкій межі законодавства, синтетично поєднуючи застосування норм відразу кількох спеціальних нормативно-правових актів, одночасно намагаючись «відбитися» від небажаних з їхньої точки зору зовнішніх управлінських рішень (що частково вдавалося). Ризики привчили їх до відповідальності, ініціативності та водночас відкрили небачений для інших комунальних та державних структур простір діяльності.

Ви як міноносці – пожартував 2008 р. начальник Головдержслужби України Тимофій Мотренко. Йшлося про швидкість реакції центрів на зміни в країні та готовність до нових пропозицій і дій. Щоправда залишалося загадкою – кого ж своїми торпедами вона мали відправити на дно. І тут ховається один із парадоксів мережі – на місцях центри часто називали «курсами», апелюючи до пам`яті щодо «курсів радянських, партійних та господарських керівників», їхню спорідненість. Однак дійсність виявилася іншою – своєю новаційністю, відкритістю, ризикованістю вони методично, відносно невеликими дозами протягом тривалого періоду вичавлювали «радянськість» із системи державного управління. Чи це відбувалося цілеспрямовано, чи в силу обставин – вже й неважливо. Мабуть, розрив у часі що стався між радянськими інституціями та новими пішов мережі більше на користь. 

Приблизно в цей час феномен закладів мережі став вперше предметом наукового дослідження. 26 жовтня 2005 р. била захищена дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук «Науково-теоретичні основи діяльності центрів перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ і організацій в Україні». Автор – директор Севастопольського центру, згодом – заступник голови – керівник апарату відповідної міськдержадміністрації Микола Міненко. Це свого роду проміжний підсумок та водночас заклик до наступних дослідників.

2014 р. мережа центрів, разом із усією країною, зазнала серйозних втрат. Внаслідок анексії Росією Криму були ліквідовані Кримський та Севастопольський центри, а через її агресію на Донбасі припинили свою діяльність як українські заклади Донецький та Луганський. Чисельність центрів скоротилася до дев`ятнадцяти. Згодом припинив свою діяльність Закарпатський центр – через низку специфічних регіональних управлінських особливостей (однак із державної реєстрації він наразі не знятий). Наступні роки стали випробуванням для всіх центрів, що працювали й надалі.

Відповідно до нового Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 р. № 889 з 4 травня 2016 р. директор, заступник директора, начальники навчально-організаційного та навчально-методичного відділів втратили статус державних службовців. Це не лише питання оплати праці та соціальних гарантій, але й особливості здійснення управління закладами. Фактично центри виводилися з під дії спеціального законодавства про державну службу та мали регулюватися освітянським і загальним. Останнє також інтенсивно змінювалося – 2014 р. було ухвалено новий закон «Про вищу освіту», а 2017 р. – «Про освіту». Українська освіта адаптувалася до європейських норм. А це означало, що колись модернізаційні спеціальні законодавчі акти (постанови уряду 1681 та 564), що регламентували діяльність центрів, тепер суперечили базовим законам.

Більше того, змінилася ситуація на ринку послуг із підвищення кваліфікації – за виключенням невеликих сегментів заклади мережі були майже монополістами. Однак, починаючи з 2016 р. у зв`язку з масштабними реформами до України заходять великі міжнародні програми, що за кошти донорів фінансують широкомасштабні підвищення кваліфікації цільової аудиторії – державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування, депутатів місцевих рад. При цьому пропонують передові західні методики та залучають добре підготовлених фахівців за поважні для України гроші – U-LEАD з Європою, DOBRE, «Пульс» та ін. Активізувалися й менші організації. А головне, що з`явився новий суб`єкт – об`єднані територіальні громади зі своїми специфічними потребами та значно більшими, порівняно з місцевими державними адміністраціями, можливостями для фінансування навчання. Тож надалі ні про яку закриту корпоративну модель системи не могло бути й мови – вона вже за фактом відкрилася. Питання було в іншому – як зробити, аби не втративши багаторічних напрацювань та успішні практики «вписатися» до нової «системи координат». Тривожив (але водночас і стимулював) досвід польських колег, де подібні заклади були поступово закриті, а їхнє місце за функцією фактично посіла Фундація розвитку місцевої демократії – FRDL. Втім ті ж такі колеги-поляки запевняли – вся справа в менеджменті, організації, комунальні організації здатні ефективно надавати послуги на цьому ринку.

Відповіддю стала постанова Кабінету Міністрів України від 6 лютого 2019 р. № 106 «Про затвердження Положення про систему професійного навчання державних службовців, голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників, посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад». Вона бачила оновлену систему як таку, де діють різні надавачі послуг (їхні провайдери) всіх існуючих форм власності, але водночас передбачала запровадження певних якісних запобіжників щодо якості послуг із підвищення кваліфікації. Одночасно – оновлювала термінологію та запроваджувала новий поділ програм підвищення кваліфікації. А також містила згадку про утворення саморегулівної організації надавачів послуг – рішення яке так довго в попередні роки в різних варіаціях обговорювалося центрами тепер стало законодавчою нормою (але її ще треба реалізувати).

На розвиток 106-ї постанови протягом наступних дванадцяти місяців НАДС  підготувало низку юстованих наказів, що деталізували базовий документ. Ця робота в основних рисах була завершена у березні 2020 р. – система почала жити за нових реалій. Одночасно сталася ще одна важлива подія – 11 грудня 2019 р. Кабінет Міністрів України ухвалив постанову № 1036 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2004 р. № 1681». Відповідно до неї зазначені заклади перейменовувалися на регіональні центри підвищення кваліфікації, а до Положення про них вносилися зміни. Тепер замовниками надання освітніх послуг з професійного навчання визначаються не лише є органи державної влади, органи місцевого самоврядування, але також їх асоціації, інші державні органи та організації. Центрам надано право бути засновником або членом саморегулівного професійного об’єднання, прописана взаємодія з Центром адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу та Українською школою урядування з питань, внесено низку інших правок, мета яких – зменшити ступінь регулювання їхньої діяльності та посилити конкурентоспроможність за умов відкритого ринку послуг.

За двадцять п`ять років центри пройшли свій шлях дій та змін. Їм відверто поталанило – законодавець так регламентував діяльність закладів, що вони могли дозволити собі постійно експериментувати та адаптуватися до умов що змінювалися. В результаті вони нагромадили значний, до того ж різноманітний досвід та зберегли інституційні сталість за доволі складних умов. Головною запорукою успіху стало беззастережне виконання визначеної для них функції у всіх доступних формах (від березня 2020 р. – дистанційно). Найсуттєвіші зміни відбувають тепер. Пов`язані вони з відкритістю ринку послуг із підвищення кваліфікації – це новий виклик, відповідь на який лише формується. Якість відповіді (отже, результативність діяльності за нових умов) значною мірою залежатиме від внутрішніх змін із організації роботи центрів та їхньої здатності координувати й кооперувати свою діяльність, діяти за принципом мережі – ресурс кожного є ресурсом всіх, а ресурс всіх є ресурсом кожного.

Автор: Володимир Бойко

Директор Чернігівського центру підвищення кваліфікації